土地增值稅預征，是房地產開發項目進行土地增值稅清算前，根據預售或者銷售收入，按一定比例計算預繳土地增值稅的制度，預征率是省級稅務機關根據授權制定的預征土地增值稅的比率。

從納稅人角度說，預征率高，預繳稅款高于清算應交稅款，預繳積極性低，清算積極性高，因為清算可以退稅；對征收機關來講，預征率高，則預征的稅款多，征收難度增加，不愿意進行土地增值稅清算，因為清算就要退稅。而退稅一方面影響收入任務，另一方面退稅也承擔一定的執法風險。因此，預征率的確定目標應該是接近應交稅額。也就是說，按規定進行清算后，既不會出現巨額的退稅，也不會形成大量的補稅，最好是經過清算適當的補交少量的稅款。由此，科學合理的制定和調整預征率是土地增值稅精細化管理的基礎。下面對我省土地增值稅預征率的高低及造成的問題及建議做以說明。

一、我省預征率水平

想從三個方面說明，一是預征率的變化趨勢；二是和部分城市的對比；三是根據開發項目的經營毛利分析。

（一）現行預征率及變化

目前我省執行的預征率是2018年6月制定下發的《關于調整土地增值稅預征率、核定征收率的公告》（國家稅務總局甘肅省稅務局公告2018年第10號）。調整后蘭州除三縣一區（以下簡稱主城區），天水市主城區（秦州區、麥積區），嘉峪關市及其他地級市政府（不包括臨夏州、甘南州）所在區的預征：普通住宅為2%，非普通住宅為3%，其他類型房地產為5%。臨夏、甘南及其他市縣（市、區）普通住宅為1%，非普通住宅為1.5%，其他類型房地產為4%。有效期為5年，截止時間2023年6月末。

此前的預征率，也就是2011年3月1日至2018年6月15日之間，執行的是甘地稅發〔2011〕57號，規定的預征率分別是：普通標準住宅為1.5％；除普通標準住宅以外的其他住宅為3％；除上述（2）（3）項以外的其它房地產項目為4％。為無差別預征率，也就是區域無差別，統一執行一個預征率。

2011年3月1日前，執行的是《甘肅省土地增值稅預征辦法》 (甘地稅函發[2006] 206號)，預征率分別為：普通住宅：地級市所轄的區為1.2%（不包括蘭州市紅古區、白銀市平川區）；其他各縣、市（包括蘭州市紅古區、白銀市平川區）為0.8%。寫字樓、高級公寓、營業用房：地級市所轄的區為2%；其他各縣、市為1.5%。別墅、度假村：地級市所轄的區為2.5%；其他各縣、市為2%。

預征率的變化，以蘭州市區為例。普通住宅預征率從2006年的1.2%調整為1.5%再調整到2%；非普通住宅從2%調整為3%；其他開發產品從2.5%調整為4%再到2018年的5%，預征率逐年增長。變化趨勢如下圖所示：

圖示1

《關于加強土地增值稅征管工作的通知》（國稅發[2010]53號）要求，西部地區省份的預征率不得低于1%，我省普通住宅就達到了2%，高出要求的2倍多。由此不難看出，現行預征率在我省土地增值稅歷史上是最高的。

（二）我省預征率與部分省市對比

當然歷史最高，僅僅是縱向的對比，不能說歷史最高就比較高；我們還和部分能查到的省市進行了橫向的比較。具體統計如下表：

經統計計算，其他八個城市普通住房、非普通住房和其他類型開發產品的預征率平均為1.8%、2.5%和3.4%，蘭州市預征率分別比平均數高了14%、20%和45.5%。為了更清楚的反映我省土地增值稅預征率，統計表示如下：

圖示2

從上圖所示，蘭州市普通住宅的預征率僅低于天津市，與南方舟山、紹興和臺州持平，高于西安、西寧、合肥和武漢。由此來看，甘肅省普通住房的預征率放在全國范圍內也是不低的。

（三）預征率遠高于企業的盈利水平

如前所述，預征率是開發項目不同類型開發產品銷售所應承擔的土地增值稅，反映的是稅收負擔水平。而應繳納土地增值稅的計稅依據是銷售開發項目不同類型房屋取得的收入減去扣除項目金額后的差額，一定意義上反映了不同類型房屋銷售利潤，也就是說，經營利潤越高，應交土地增值稅就越多，預征率也就越高，反之則應降低。如果預征率遠遠高于實際的盈利能力，說明預征率高了。

經計算，當普通住宅、非普通住宅和其他開發產品預征率分別為2%、3%和5%，假設增值稅負擔率3%（營改增后，不動產銷售的增值稅負擔率在4%至2%之間，為計算扣除項目中的稅費需要確定），附加稅費為增值稅的12%，相對應的增值率分別是7.145%、11.634%和20.486%，同時相對應的毛利率分別是28.53%、31.094%和36.156%，如果不同類型的開發產品的比重為普通住宅58%、非普通住宅10%、其他開發產品32%，相當于土地增值稅負擔率平均為3.0612%，平均毛利31.25%。據統計，大部分項目的土地增值稅負擔率1%至3%，毛利率也達不到25%，實際稅負遠低于預征率，顯然不是實際稅負低了，而是預征率定的高了。

二、預征率高造成的主要問題

（一）清算會出現巨額的退稅

普通住宅是商品開發項目中數量最多的開發產品，其預征率為2%，對應的增值率是7.145%，稅法規定普通住宅增值率不超過20%的可以享受免稅，普通住宅增值率一般都不會超過20%，完全可以免稅，按照預征率預繳的稅款，絕大多數是銷售普通住宅的收入預交的，一旦清算就會出現大量的退稅。造成的后果就是主管稅務機關沒有清算的主動性，在不得不清算的情況下，設置稅法以外的條件，增加應稅收入，同時隨意調整減少扣除項目金額，土地增值稅變成了“土地爭執稅”，審核自由裁量權幾乎不受限制，嚴重損害了稅法的嚴肅性。

（二）企業合法權益難以得到保障

根據規定，土地增值稅經過清算審核確認后，多退少補，也就是多預交的土地增值稅可以退還，預交不夠的補交。按現行規定，納稅人具備選擇性清算條件后（符合條件可以選擇清算的情況），由稅務機關通知清算，由于前述的原因，納稅人大都在符合條件時即申請清算，主要原因是基于退還多預交的土地增值稅，但是是否清算由主管稅務機關決定，如果稅務機關不通知清算，或者雖然清算了，但是屬于退稅的，要么不同意清算，要么無期限的不下達清算審核結論書，納稅人的資金就以預繳稅的方式被占用，一方面增加資金成本，同時清算時間和進度不可控，后期退稅到賬時間也不確定，甚至很多地方基于財政收入考慮，無限期拖延企業退稅申請，增加企業負擔，納稅人的權益得不到保障。

三、關于預征率的建議

近幾年，房地產行業受政策、市場等原因，銷售斷崖式下降，銷售周期變長、去庫存壓力增大，資金回籠困難，項目增值大幅度壓縮。在這種情況下，還保持原來過高的預征率，顯然與大的環境不一致，會進一步加重房地產企業的經營困難。

目前，我省已經多年進行土地增值稅清算申報審核，應該了解了大量項目的實際稅負。建議從清算數據及稅負情況，分析分別確定適用于甘肅省各地區的土地增值稅預征率。尤其對增值率較低、可以享受免稅的普通住宅適當降低預征率。另一方面考慮制定統一標準，在房地產項目備案登記管理時，要求企業提供銷售備案價格、備案成本造價、取得土地情況及企業按照要求編制的土地增值稅測算資料，如果以上資料能夠充分證明項目增值額為負、普通住宅滿足免稅條件的，可以參考部分省市做法申請零預征。

比如，中山市稅務局公告2022年第1號明確：除保障性住房項目外，我市房地產開發項目的土地增值稅預征率不低于2%，具體每個房地產開發項目的土地增值稅預征率由稅務機關結合我市土地增值稅清算的實際稅負、房價等因素按年確定，確定流程是先由納稅人填報工程量、可售建筑面積、取得土地使用權所支付的金額及銷售價格等項目數據(以下簡稱“項目數據”)，再由稅務機關通過政府部門信息共享數據審核確認，最后由稅務機關通過計算機系統按照統一的數據模型運算確定，并實行動態調整機制，每自然年度終了后的1個月內，稅務機關根據房地產開發項目每平方米平均售價的變動情況調整預征率，向納稅人依法送達《稅務事項通知書》。

又如，福建省稅務局公告2018年第21號明確，對測算的土地增值稅稅負率明顯偏高的房地產開發項目，可以實行單項預征率，即：在房地產預售環節，依據房地產開發項目取地成本、銷售價格、預計的開發成本及開發費用等情況，測算應納土地增值稅稅額(考慮普通住房免稅因素后)，以測算的應納稅額除以預計的轉讓收入，計算出該項目土地增值稅稅負率水平；若測算的稅負率水平，明顯高于以預征率測算的預征稅額計算出的項目整體預征率水平的，可以實行單項預征率預征。單項預征率按照對該項目測算的土地增值稅稅負率水平合理確定，并依據稅負變化情況適時調整。還明確，經測算整個項目土地增值稅增值率明顯偏低的，可按0.5%級距分檔的規則確定預征率；經測算整個項目無增值、明顯需要退稅的，可適用零預征率；對整個項目土地增值稅測算稅負率經審核確認后達到或高于2%的，維持按“福建省稅務局公告2018年第21號”第二條規定預征。